Tribunales chilenos y procedimientos de visas: ¿jurisdicción en el exterior? Por Tomás Greene 

Sep 1, 2021 | Opinión

Por Tomás Greene Pinochet. Abogado, Jefe Área Jurídica, Fundación Servicio Jesuita a Migrantes.

En los últimos meses, varias acciones constitucionales de amparo interpuestas en contra de la Dirección General de Asuntos Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores han sido declaradas inadmisibles por la Corte de Apelaciones de Santiago[1]. Se trata de acciones presentadas en favor de personas de nacionalidad venezolana que, teniendo su residencia en Venezuela, solicitaron Visas de Responsabilidad Democrática ante los consulados de Chile en dicho país, surgiendo luego irregularidades en el procedimiento administrativo a que dichas solicitudes dieron origen.

La declaración de inadmisibilidad se debió a que las personas amparadas se hallaban fuera del territorio nacional, motivo por el cual la Sala de Cuenta de la Corte estimó que el conflicto jurídico sometido a la decisión de un tribunal chileno escaparía del ámbito de su jurisdicción. Ejemplo de uno de estos fallos es el rol Amparo-2943-2021, de 23 de julio de 2021, acordado por mayoría con los votos del Ministro Sr. Astudillo y de la Ministra Sra. Barrientos, y con la disidencia del Ministro Sr. Zepeda:

1° Que esta acción de amparo ha sido interpuesta a favor de los ciudadanos extranjeros, que residen actualmente en Venezuela, por la falta de pronunciamiento de la autoridad administrativa respecto de una solicitud de Visa de Responsabilidad  Democrática;

2° Que, sin perjuicio de otras acciones que puedan ejercerse para proteger la unificación familiar, lo cierto es que el recurso contemplado en el artículo 21 de la Constitución Política de la República, sea que se trate del habeas corpus o de su manifestación preventiva, que puede abarcar el derecho a circulación, está concebido para amparar a nacionales o personas sin distinción alguna, pero en la medida que se encuentran en el territorio nacional.

Reafirma esto último considerar lo prescrito en el artículo 1.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos, conforme al cual los Estados Parte se comprometen a respetar los derechos allí reconocidos y garantizados “a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción”.

Por estas consideraciones, se declara inadmisible el recurso deducido en estos  autos.

Un criterio similar a este puede encontrarse también en la sentencia rol Amparo-2078-2021, de 31 de mayo de 2021, de la misma Corte de Apelaciones de Santiago, acordada por las Ministras Sra. Marisol Rojas y Sra. María Paula Merino, y por el Abogado Integrante Sr. Rodrigo Rieloff. En ella, el Tribunal se pronunció sobre el fondo de un asunto relacionado igualmente con la denegación de Visas de Responsabilidad Democrática por el consulado de Chile en Venezuela, resolviendo lo siguiente:

Que además de lo resuelto, aparece igualmente como dudosa la procedencia en este caso de una acción constitucional de amparo deducida desde el extranjero, por extranjeros sin residencia en el país, por cuanto aquello puede implicar dar una aplicación extraterritorial tanto a la Carta Fundamental, como al procedimiento que se trata, dado que la norma suprema reconoce la protección de ciertos derechos a toda persona, pero en la medida de mantener con aquélla alguna vinculación, sea ella por nacionalidad o residencia de quien se encuentra en el extranjero y pretende hacer ingreso a Chile, o incluso la mera permanencia en el territorio nacional, aun en condiciones de irregularidad migratoria, cuando se deduce la acción desde el territorio nacional.

Esta última decisión, que en definitiva rechazó la acción deducida, fue confirmada por la Corte Suprema mediante sentencia rol 39204-2021, de 25 de junio de 2021, por tres votos concurrentes de la Ministra Sra. Letelier y de los Abogados Integrantes Sr. Abuauad y Sr. Munita, contra dos votos disidentes de los Ministros Sr. Brito y Sr. Llanos, que estuvieron por acoger el recurso.

Como se advierte, casos como éstos plantean la pregunta acerca de las facultades que los tribunales chilenos tienen para conocer y juzgar, en sede de amparo constitucional, acerca de las ilegalidades y arbitrariedades cometidas por los consulados de Chile en el exterior en los procedimientos administrativos seguidos ante ellos, y también, en último término, acerca de la efectividad de la protección judicial de los derechos que reconoce nuestra Constitución a personas que se vinculan con estos órganos de la administración pública para solicitar visados consulares, las que se encuentran, naturalmente, fuera del país.

En primer lugar, conviene tener presente que el artículo 19 N° 7 letra a) de la Carta Fundamental asegura a todas las personas, sin distinción[2], el derecho a la libertad ambulatoria, que es una “consecuencia y expresión” de la libertad personal[3], y que contempla los derechos a entrar y residir en el territorio chileno, en la medida que se guarden las normas establecidas en la ley y salvo siempre el perjuicio de terceros.

Tal como señala el artículo 69 N° 2 del Decreto N° 172, del Ministerio de Relaciones Exteriores, de 1977, que contiene el Reglamento Consular, el otorgamiento de una visa de residencia por parte de un consulado de Chile en el exterior, como la Visa de Responsabilidad Democrática, constituye una autorización para ingresar al país y permanecer (residir) en él. Por tanto, que una persona extranjera solicite un visado de este tipo forma parte precisamente del ejercicio de aquella libertad que el constituyente quiso proteger, que tiene que ver con el derecho de las personas a “organizar libremente su vida individual o social conforme a sus libres opciones y convicciones”[4], lo que incluye la decisión de migrar.

Por otro lado, el artículo 21 de la Carta Fundamental señala en su inciso 3 que la acción constitucional de amparo podrá ser deducida en favor de toda persona que sufra cualquier forma de privación, perturbación o amenaza en su derecho a la libertad personal y seguridad individual, a fin de que la magistratura respectiva dicte las medidas que estime conducentes para restablecer el imperio del derecho y asegurar su debida protección. En este sentido, no se advierte en la norma constitucional la exigencia planteada por el primer fallo citado, en cuanto a que el amparado debe hallarse “en el territorio nacional”, la que carecería de base jurídica.

En consecuencia, los actos u omisiones por los que un consulado chileno en el exterior obstaculiza de manera ilegal y/o arbitraria el ejercicio de dichas libertades de quienes piden visas de residencia, son reclamables en sede de amparo constitucional ante los tribunales de justicia chilenos, los que tienen el deber de velar para que estos órganos del Estado ejerzan su soberanía con respeto de los derechos fundamentales de las personas.

Ahora bien, respecto de la supuesta falta de jurisdicción de los tribunales chilenos para pronunciarse acerca de los asuntos que se susciten dentro de los procedimientos administrativos seguidos ante los consulados de Chile en el exterior, es cierto lo que señala el segundo fallo de la Corte de Apelaciones de Santiago arriba citado, en cuanto a que, para que pueda ofrecerse protección judicial a una persona, ésta debe mantener alguna vinculación con la Constitución Política de Chile. No hacerlo implicaría, evidentemente, una aplicación extraterritorial de la misma. Sin embargo, a mi juicio yerra el Tribunal al entender que, por el solo hecho de que el solicitante reside fuera de Chile, dicha vinculación no existe.

En efecto, el hecho de que un consulado chileno admita a trámite una solicitud de visa e inicie un procedimiento administrativo que se rige por las leyes chilenas, supone indiscutiblemente un ejercicio de la soberanía estatal que genera un vínculo de relevancia jurídica y que además encuentra un límite en el respeto por los derechos del peticionario, aunque éste se encuentre fuera de las fronteras internacionales de nuestro país.

Además, es importante recordarse que el artículo 6 del Código Orgánico de Tribunales establece, como primera excepción al principio de territorialidad respecto de la jurisdicción de los tribunales de la República, el conocimiento de las causas originadas en crímenes y simples delitos cometidos por agentes diplomáticos o consulares chilenos en el exterior, en el ejercicio de sus funciones. Luego, si estas personas son responsables de sus actos funcionarios en materia penal cuando son cometidos fuera de Chile, ¿por qué no lo serían también respecto de las ilegalidades y arbitrariedades incurridas en un procedimiento administrativo de solicitud de visa, cuando éstas además tienen el efecto de violentar el ejercicio de derechos fundamentales tan caros como la libertad personal?

Declarar inadmisibles las acciones judiciales interpuestas en sede de amparo en favor de personas cuyos derechos son conculcados al momento de solicitar una visa, o rechazarlas por supuesta falta de jurisdicción de los tribunales chilenos, supone crear en los consulados de Chile en el exterior nichos de impunidad en los que dejaría de controlarse la aplicación de las leyes que rigen los procedimientos administrativos, lo que puede tener gravísimas consecuencias y además infringiría lo señalado expresamente en el artículo 38 inciso 2 de la Constitución, según el cual cualquier persona que resulte lesionada en sus derechos por la administración del Estado tiene el derecho a reclamar ante los tribunales que determine la ley.

Lo anterior es especialmente peligroso si se tiene en cuenta que, cuando entre en vigencia de la nueva Ley de Migración y Extranjería, la gran mayoría de las visas de residencia deberán pedirse desde los países de origen de las personas que pretendan migrar a Chile, siendo el Servicio Nacional de Migraciones el órgano encargado de resolverlas, disponiendo la realización de ciertas gestiones ante los consulados respectivos de Chile en el exterior. Con ello, los procedimientos a que den origen las decenas de miles de solicitudes de visados que se efectúen por personas que residen fuera del país quedarán al margen del control judicial, con grave riesgo de violaciones de los derechos de las personas que quedarán sin protección.

Referencias

[1] Entre ellas, las sentencias roles Amparo-2859-2021, Amparo-2869-2021, Amparo-2873-2021, Amparo-2874-2021, Amparo-2876-2021, Amparo-2878-2021, todas de 20 de julio de 2021; Amparo-2860-2021, Amparo-2862-2021, Amparo-2870-2021, Amparo-2872-2021, Amparo-2875-2021, Amparo-2877-2021, Amparo-2879-2021,  Amparo-2939-2021, todas de 21 de julio de 2021; Amparo-2943-2021, de 23 de julio de 2021; Amparo-3096-2021, de 6 de agosto de 2021; y Amparo-3132-2021, de 8 de agosto de 2021.

[2] Tribunal Constitucional, sentencia rol N° 2273-2021-INA, de 4 de julio de 2013, cons. 35°.

[3] Alejandro Silva Bascuñán, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo XII, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, (2008), pp. 17-18.

[4] Humberto Nogueira Alcalá, “La libertad personal y las dos caras de Jano en el ordenamiento jurídico chileno”, Revista de Derecho 23 (2002), p. 162.

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