La presente reflexión trae a la memoria que la resistida figura de la Responsabilidad Patrimonial del Estado Legislador (RPEL) se abrió paso en sistemas jurídicos con condiciones equivalentes al nuestro – el chileno – por vía jurisprudencial y sin necesidad de alteraciones al régimen constitucional de respuesta estatal por daños. Encontró camino sin requerir la declaración de invalidez de la normativa agente del perjuicio. Halló motivo en disposiciones que dictaminaban la supresión de situaciones consolidadas bajo marcos normativos vigentes. En fin: obligó a echar o replegar redes en normativas que disciplinaban la actividad pesquera. Cualquier parecido con la actualidad en Chile es solo coincidencia.
Bajo la denominación genérica de responsabilidad patrimonial del estado legislador o simplemente responsabilidad del legislador (RPEL), se alude al instituto resarcitorio que proviene de “distintas modalidades de leyes susceptibles de generar situaciones diversas que pueden resultar merecedoras de algún género de compensación: actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos —los que son expropiatorios generan derecho a indemnización conforme a esta figura— leyes declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional y, en el ámbito de Europa, leyes que resultan contrarias al Derecho de la Unión Europea”[1].
Los primeros vestigios de la RPEL se fueron elaborando en Francia, en un contexto en que las leyes no admitían un reproche de invalidez o antijuridicidad por contravenir la Constitución. En este sentido, emblemática es la línea jurisprudencial inaugurada en 1938 en el conocido Arret de la Fleurette, en donde por primera vez el Consejo de Estado estimó procedente una indemnización a cargo del Estado para resarcir de los prejuicios producidos a un ciudadano por una ley. Posteriormente, en 1963, en el caso conocido como el Arret Boveró, el mismo órgano reconoció de forma más amplia la responsabilidad patrimonial legislativa.
Tiempo después, en 1993, y teniendo como contexto un Estado Constitucional del Derecho, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo español acogió, por primera vez, una reclamación de daños por RPEL. Se trataba de una acción motivada en el radical cambio de condiciones a la industria pesquera introducido por el Tratado de Adhesión a la Comunidad Económica Europea. La nueva normativa implicaba la eliminación del sistema de cupos exentos de aranceles concedidos por el Reino de España a los productos de pesca. Se trata de la resolución STS 9740/1993.
El fundamento de derecho número cuarto de esta sentencia contiene la matriz del argumento aplicado en esa oportunidad para decretar la obligación resarcitoria al Estado español. El tribunal organizó su razonamiento estimando que existieron prácticas de parte de España tendientes a fomentar la actividad pesquera en las condiciones que se suprimían, por ello el cambio normativo vulneraba “los Principios de la buena fe que debe inspirar la relación de la Administración con las particulares y de la seguridad jurídica”. Además, destacó que “la entidad demandante no ejercita una pretensión de reconocimiento de un derecho adquirido, sino una pretensión indemnizatoria por lesión producida con ocasión de la adopción de actos emanados del Poder legislativo o de medidas no fiscalizables en vía contencioso-administrativa”. Mediante este raciocinio, encontró en las normas generales sobre responsabilidad del Estado un pilar para fundar la RPEL sin necesidad de una cláusula que la contemple (como se ocurre a propósito de la Administración del Estado o del Estado Juez) y para estimarla procedente cuando se afecte lo que hoy suele conocerse como confianza legítima por causa de normas equivalentes a una ley.
Este caso – conocido como Pescanova – abrió paso a la RPEL en el sistema español e inauguró una historia no exenta de complejidades. En 2000, el Tribunal Supremo acogió una nueva variante de la figura. Esta vez para casos en que la norma dañosa hubiera sido previamente declarada inconstitucional por la magistratura competente. La RPEL procedía entonces, con regulación meramente jurisprudencial, por actos lícitos e ilícitos del legislativo.
En 2015, la ley sobre Régimen Jurídico del Sector Público intentó disciplinar la RPEL, pues enfrentaba y ocasionaba distintas complejidades producto de su generación por vía pretoriana. Su artículo 32 estableció una serie de requisitos e hipótesis de procedencia. Sin embargo, la normativa no fue pacíficamente recibida, al punto que devino en una denuncia y condena a España por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fecha 28 de junio de 2022. En ella, el citado ente internacional estableció que la normativa interna española afectaba el principio de efectividad al establecer condiciones demasiado rigurosas para la interposición de acciones resarcitorias contra leyes que resultaren contrarias al Derecho de la Unión.
Hoy el sistema jurídico chileno reúne las mismas condiciones que posibilitaron en 1993 la dictación del fallo Pescanova.
Tiempo atrás, en la propuesta constitucional de 2023 se intentó limitar su procedencia con una disposición del siguiente tenor “dicha ley deberá contemplar, además, un procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial del Estado por actos del legislador que contravengan esta Constitución, cuando así lo declare el Tribunal Constitucional”. Como se sabe, esa iniciativa fue rechazada y a la fecha continúan presentes las normas que propiciaron en España la aplicación de la RPEL en las hipótesis de actos lícitos e ilícitos.
[1]GALLARDO, María Jesús (2022), La responsabilidad del estado legislador y las debilidades del sistema, en Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 59, Zaragoza, pp. 74-121
