Sophía Romero Rodríguez. Profesora de Derecho Procesal de la PUCV. Doctora en Derecho por la U. de los Andes.
A finales de la década de los años 70 del siglo pasado, dentro de la tercera oleada de acceso la justicia (Cappelletti, Garth, 1983, 77-84) se incluyó el desarrollo de los métodos autocompositivos de solución de controversias como un mecanismo legítimo para obtener una respuesta a los problemas y conflictos suscitados entre particulares.
Así, el uso de estos métodos en los procesos no penales ha sido un instrumento, que con mayor o menor éxito, ha sido utilizado en Chile.
En el ámbito del contencioso administrativo, si bien existe un número importante de juicios de este tipo que son conocidos por tribunales especiales, procedimentalmente han seguido las reglas de los procesos civiles con escasas modificaciones, salvo las aparejadas a la oralidad.
Así, para analizar la pertinencia de estos métodos en el contexto de un proceso contencioso-administrativo, particularmente la conciliación en materia medioambiental, es necesario analizar cuáles son los supuestos necesarios para que un mecanismo de esta naturaleza proceda. Bajo esta premisa, en esta columna me limitaré a analizar solo la disposición del objeto como una condición para su procedencia, considerando que estos procesos constituyen, en la mayoría de los casos, un juicio al acto.
En general, los procesos no penales se caracterizan por ser más o menos dispositivos, esto es, que el objeto enjuiciado o cuestión sometida a juicio pueda ser en mayor o menor medida materia de un acuerdo de voluntades, que suponga la renuncia total o parcial de los derechos y obligaciones derivadas de aquella relación jurídica material.
Así, comprendiendo los procesos civiles como aquellos en que el objeto está constituido esencialmente por cuestiones de orden patrimonial, claro está que es posible renunciar al ejercicio de la acción (art. 12 del CC y art. 148 del CPC), obtener acuerdos de orden extrajudicial que no requieren de aprobación judicial, como la transacción (art. 2446 del CC) o que sí la requieran, como el avenimiento (arts. 434, Nº 3 y art. 711, ambos del CPC); o también de orden judicial, como la conciliación (arts. 262 -268 del CPC).
Así, en cualquier proceso, la aprobación de un acuerdo judicial como es la conciliación, supone una renuncia del Estado a la aplicación correcta de las normas al caso concreto a través de la jurisdicción. Las razones de esta elección normalmente se aparejan a la disminución de los costos asociados a la litigación, incluido el costo de oportunidad en la satisfacción de la prestación declarada en la sentencia; a la comprensión del Estado Juez como un solucionador de problemas, no sólo como un aplicador de normas a todo evento; y también, al hecho que en ciertas relaciones jurídicas, existe un trasfondo material que obliga a quienes se encuentran como partes en el proceso judicial, a mantener vínculos posteriores, considerándose al litigio como una forma de desgaste o destrucción de esa relación extraprocesal. Este es el caso de los litigios medioambientales, en donde se involucran distintos intereses materiales, tanto de orden público como privado.
Bajo este panorama, es necesario señalar que dentro de las competencias que tienen atribuidas los tribunales ambientales, no todas ellas son propiamente contencioso-administrativas. Podemos definir los procesos contencioso-administrativos como aquellos cuyo objeto es el control de legalidad de un acto administrativo y cuyo sujeto pasivo es un órgano de la administración pública (González, 2001, 211-213). En este sentido, las competencias establecidas en los numerales 1º, 3º, 5º, 6º, 7º y 8º del art. 17 responden a esa idea. Diferente es el escenario de las acciones de reparación (art. 17, Nº 2), las que por ser de índole patrimonial y no atacar un acto administrativo con fines anulatorios, no constituyen el ejercicio de una acción contencioso-administrativa, sino una de carácter civil.
Así, desde una visión tradicional, las acciones contencioso-administrativas no son disponibles, lo que impide dar lugar a métodos de solución de controversias. Esa también pareciera ser la visión que el legislador plasmó en la ley Nº 20.600, cuando regula el trámite de conciliación sólo en materia de acciones de reparación, aunque con el añadido de que, tratándose de la reparación del medio ambiente, y dado el derecho que los ciudadanos tienen reconocido en el art. 19, Nº 8 de la Constitución, el legislador pone límites a la disposición conforme el art. 44 de la misma ley.
La práctica jurisprudencial también coincide con este acerto, salvo dos excepciones: el caso conocido por el TA de Antofagasta, de “Minera Dominga”, rol R 1-2017, en donde el llamado a conciliación se frustró y fue objeto de varios cuestionamientos precisamente por lo que venimos diciendo; y otro que se encuentra pendiente, efectuado por la Corte Suprema, rol Nº 132.151-2020, en el caso de “Minera Los Pelambres”.
Siguiendo con la perspectiva planteada, no es posible conciliar sobre la legalidad de un acto administrativo: el administrador debe someterse al principio de legalidad, y si ello no es así, a los justiciables queda a salvo la posibilidad de reclamar y solicitar la declaración de nulidad del acto administrativo. La legalidad de una actuación no es una cuestión que se pueda acordar, ya que los medios autocompositivos suponen renuncias parciales a las pretensiones de las partes: así el acto administrativo no puede ser más o menos legal: es legal o no lo es.
Sin embargo, la estructura y comprensión de la organización y actividad administrativas en los últimos años ha evolucionado, y su evaluación no sólo se sustenta en la eficacia formal, sino que dados los amplios márgenes de discrecionalidad reglada, aumentan las opciones para decidir el instrumento de resolución de las controversias más adecuado en cada momento, aportando estos métodos a la legitimación de la actividad, más allá de la norma. Lo anterior se configura en el contexto del desplazamiento desde un estado gestor a un estado regulador (Esplugues, 2018, 306, 312).
Así, en el ámbito normativo, los órganos de la administración pueden dictar un acto administrativo que anule parcial o totalmente uno dictado con anterioridad; decretar que uno quede sin efecto por pérdida del interés público, en ambos casos (arts. 53 y 61 de la Ley Nº 19.880). De este modo, ¿por qué ello no podría ser objeto de una conciliación en materia medioambiental? De este modo, se pueden perfeccionar los cauces en donde la administración dicta actos administrativos que afectarán la esfera de actuación de los privados, considerando también los puntos de vista de quienes resultarán afectados con tales actos.
Esta interpretación se avala en las tendencias que se han adoptado por otros ordenamientos jurídicos en que el Estado cede en torno a la garantía de observancia del derecho objetivo, considerando que existen otros fines públicos relevantes como la tutela oportuna de los derechos, el funcionamiento del mercado, la participación ciudadana en la construcción de las políticas públicas (Aranda, 2018, 32), lo que ha motivado incluso en sede administrativa, la existencia de “acuerdos de colaboración privada” que permiten dejar sin efecto actos administrativos o la evitación de la tramitación posterior de un proceso judicial frente a infracciones a la normativa administrativa sectorial sometiéndose a determinadas condiciones (Armenta, 2021, 89-94).
En este contexto, entendemos que la posibilidad de articular conciliaciones en materia medioambiental, se ajusta a la necesidad que la administración de justicia constituya un instrumento al servicio de los justiciables para la solución de conflictos; y al necesario perfeccionamiento de los instrumentos administrativos para la consecusión de los fines para que tales órganos han sido creados, evitando la conformación de estos de modo exclusivamente vertical.
Referencias bibliográficas
Aranda Ortega, Jorge (2018) “Breve reflexión sobre cuatro conceptos jurídicos de participación ciudadana a propósito del Derecho Ambiental chileno”, en Revista de Derecho Ambiental, U. de Chile, Año VI, Nº 9, pp. 31-52, doi:10.5354/0719-4633.2018.49431
Armenta Deu, Teresa (2021) Derivas de la justicia. Tutela de los derechos y solución de controversias en tiempos de cambio, Madrid, Marcial Pons.
Cappelletti, Mauro; Garth, Bryan (1983) El acceso a la justicia. El movimiento mundial para la efectividad de los derechos, La Plata, Colegio de Abogados de la Plata.
Esplugues Barona, Carla (2018) “Justicia administrativa y medios alternativos de resolución de conflictos: ¿utopía o realidad?”, en Teoría y Derecho. Revista de Pensamiento Jurídico. Garantías constitucionales, prensa y Derecho penal, Nº 24, pp. 305-325, disponible en https://teoriayderecho.tirant.com/index.php/teoria-y-derecho/article/view/416
González Pérez, Jesús (2001) Manual de Derecho Procesal Administrativo, 3º edición, Madrid, Civitas.