Los efectos de las sentencias de la Excelentísima Corte Suprema en materia ambiental. Por Rodrigo Guzmán Rosen.

Mar 23, 2023 | Opinión

Por Rodrigo Guzmán Rosen. Abogado, especialista en Derecho Ambiental, Socio de Guzmán, Toro y Ruiz Abogados.

El funcionamiento del sistema de control de decisiones en materia ambiental considera los actos dictados por la Administración como punto de partida; el andamiaje no se moviliza sin ese comienzo.

Más allá de lo obvio que he señalado, lo relevante es que una vez pronunciada una decisión que pone fin a la vía administrativa, ésta es susceptible de ser sometida a un mecanismo de controles sucesivos y de naturaleza jurisdiccional: primero, el que realizan los Tribunales Ambientales (TA) y luego, casación mediante, el que efectúa la Excelentísima Corte Suprema (CS) [1].  En este último caso, si bien lo que en rigor se examina es la sentencia del Tribunal Ambiental, para determinar si en la adjudicación hubo o no un vicio de anulación, necesariamente la CS ha de tener a la vista el acto dictado por la Administración, para así determinar si este fue escrutado correctamente por el Tribunal Ambiental. A consecuencia de dicho análisis, la CS puede considerar que la decisión administrativa fue correctamente dictada, pero no la del Tribunal Ambiental (p.e., el Servicio de Evaluación Ambiental calificó desfavorablemente un proyecto y el TA dejó sin efecto la resolución de calificación ambiental); podría no estar conforme con la decisión administrativa ni con la del Tribunal Ambiental (p.e., el Servicio de Evaluación Ambiental calificó favorablemente un proyecto y el TA confirmó la resolución de calificación ambiental); o compartir lo decidido en ambas. En los dos primeros casos, con base al vicio de forma o de fondo que se hubiere configurado, acogerá la casación deducida o anulará de oficio. Lo que me interesa destacar aquí es que la decisión administrativa puede ser objeto de un doble control jurisdiccional, el último de los cuales (CS) cierra el debate.

Si bien la justicia ambiental tiene sus propias particularidades (se resuelven ahí únicamente controversias de carácter ambiental a través de órganos jurisdiccionales especializados, con procedimientos especiales, con reglas limitadas de casación, apelación y un tipo determinado de ponderación de la prueba), se inserta en un sistema mayor en el cual sigue plenamente vigente la idea de que las sentencias surten sus efectos para el solo caso concreto y en que el precedente no obliga. Estoy consciente de la discusión que surge desde ahí (seguridad y certeza jurídicas, igualdad ante la ley, etc.), pero lo relevante es que una sentencia, sea del TA o de la CS no vincula obligatoriamente a la Administración con respecto a casos similares futuros y que una decisión de la CS tampoco obliga al TA. Por consiguiente, por muy similar que sea un caso posterior al adjudicado previamente, la Administración podrá dictar válidamente un acto administrativo de forma contraria a lo decidido jurisdiccionalmente en otro caso y el TA podrá a su vez expedir una sentencia en un sentido diferente al plasmado en una dictada con anterioridad por la CS, sin que por ello su decisión tenga un vicio de nulidad [2]. Si, además, los precedentes de la CS son disímiles pese a volcarse sobre las mismas materias, la posibilidad de que la fuerza de sus sentencias se proyecte más allá del caso concreto se diluye aún más [3].

Visto así, se trata de un sistema de control en el que cada órgano involucrado mantiene una autonomía decisional, pues su proceder futuro no depende de lo que otro haya resuelto en el pasado. Si esto es o no deseable bajo consideraciones como la seguridad y certeza jurídica, confianza legítima, predictibilidad de las decisiones e igualdad ante la ley no es el objeto de esta nota y donde ríos de tinta han llenado varios cientos de páginas. Por ahora lo que me interesa es algo diferente y que me permito formular a través de la siguiente pregunta: ¿Qué posición puede adoptar la Administración o un TA ante sentencias de la CS que desestiman el criterio jurídico en el que se fundó el acto administrativo o la sentencia de primer grado, en un contexto donde i) las sentencias surten sus efectos para el solo caso concreto y con efecto relativo, ii) el precedente no obliga y iii) los precedentes son disímiles?

Creo que la respuesta fácil es: “harán lo que quieran”. Pienso sin embargo que esa respuesta esconde algo más complejo y sospecho que deberían asistir ciertas razones, estratégicas y tácticas, para actuar en un sentido u otro, es decir, adhiriendo en el futuro al tenor de la adjudicación realizada por el máximo tribunal, o no. Veamos.

Una primera opción es la que denominaré disidencia total. Si la sentencia no surte efectos más allá del caso juzgado y el precedente no obliga y los criterios de la CS son disímiles aun frente a idénticos supuestos, no parecen existir razones procesales o sustantivas importantes que lleven a que la Administración o el TA modifiquen sus criterios en casos futuros. Se sujetarán en tal evento a sus propias y legítimas convicciones jurídicas y en cierto sentido defenderán su agenda, bajo el convencimiento de que unas y otras se encuentran respaldadas por el derecho y los principios que fueren aplicables. Por ende, tendría valor y sentido mantener su posición. En este contexto, si la Administración persevera y procede de manera diferente a lo resuelto por la CS, ello puede tener su origen en el deseo de dar una señal de que la regulación, la fiscalización y la calificación ambiental se encuentra en las manos correctas, en la órbita de la ciencia y de la técnica, manejada por profesionales idóneos, experimentados y criteriosos, o, al fin, porque mantener su posición es coherente con algún tipo de política pública que considera legítimo defender; si por su parte el TA persevera, especulo que lo hará sobre la base de la naturaleza de su competencia e integración y de sus propios precedentes, todos valores suficientes para resguardar una buena decisión ambiental.

Un segundo escenario estaría dado por la anuencia total. Es decir, aquel en que un fallo de la CS produzca sentido en todos los demás agentes por su poder de persuasión, lo cual les conducirá a adoptar ese criterio en casos futuros. Incluso si el grado de convencimiento de la sentencia no tuviere una fuerza importante, la anuencia podrá ocurrir si lo decidido por el máximo tribunal no altera de modo significativo los criterios sostenidos en las decisiones revisadas o se trata de materias de fondo poco relevantes.

Una tercera posibilidad es la de la disidencia parcial. Puede ocurrir que, frente a un fallo de la CS, tal decisión produzca sentido en la Administración, pero no en el TA, o viceversa. Si sólo se genera en la Administración, significa que colisionará con el TA, pero tendrá una perspectiva positiva frente a la instancia de la CS y en consecuencia habrá valido la pena el sinsabor inicial; si, en cambio, sólo se verifica sentido en el TA, la Administración colisionará con el TA y con la CS. En este último caso parece ser que a la Administración le resultaría mejor adherirse a la mayoría y así no tener finales infelices, sacrificando su agenda y renunciando a su enfoque de forma anticipada. Esto, a menos que la cantidad de regulados que podrían verse afectados sea importante; las consecuencias en su relación con otros órganos de la Administración sean significativas; se verifique una modificación de facto de sus procedimientos regulados en la ley; la obligación de incurrir en costos adicionales de gestión no previstos; o la alteración profunda del sentido y objeto de sus competencias, potestades públicas y procedimientos; todo o parte de ello le hagan capturar un valor relevante en mantener su posición a la espera de que la tendencia del máximo tribunal se modifique.

Pero dentro de la elección hay variables adicionales que es necesario ponderar. Hemos visto básicamente lo que a nivel de órganos puede suceder, sin considerar otros actores. Al tomarlos en cuenta, los casos de disidencia total y de anuencia parcial por parte de la Administración pueden generar situaciones complejas. Por ejemplo, si un regulado percibe que la Administración tomará un camino distinto del trazado por la CS en casos previos, sabido el altamente probable resultado final, coloca al interesado en un escenario difícil, aún más si no tiene herramientas legales vinculantes que le permitan forzar a la agencia pública a encauzarse bajo el predicamento del máximo tribunal (p.e., al denegar la apertura de un Proceso de Consulta Indígena, no decretar una participación ciudadana extraordinaria, no admitir a trámite una solicitud de invalidación o no abrir una participación ciudadana en una Declaración de Impacto Ambiental). Lo que podría suceder ahí es que la Administración, si persevera en su posición defendiendo su propio y legítimo interés, iría al mismo tiempo en contra del interés del regulado (contar con una calificación ambiental sólida, por ejemplo).

Por eso, dentro de todo el marco de posibilidades descrito, la Administración, esta vez sí en beneficio de la certeza jurídica y, de paso, en defensa de lo que su mejor entendimiento del sistema le permite, puede optar por impulsar modificaciones legales o reglamentarias que con la claridad necesaria corrijan la regulación para enfrentar decisiones jurisdiccionales incómodas y que por lo demás no le provocan convicción.

Como se puede apreciar, no es obvio cómo se reacciona ante una sentencia de la CS. Si la Administración y/o el TA pueden equivocarse, un mecanismo de control así tiene sentido, aun cuando el último de los actores (CS) también puede hacerlo. El sistema, producto de sus propias debilidades (efecto particular de las sentencias, precedente no vinculante y fallos disímiles sobre idénticas materias), permite a los agentes que intervienen tomar decisiones estratégicas y tácticas más allá de lo aparentemente obvio. Pero en la elección de la reacción, se verifican efectos complejos que trascienden a tales actores.

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[1] Según la naturaleza de la resolución, puede entrar a conocer del asunto la I. Corte de Apelaciones respectiva.

[2] Bien lo anota Andrés Bordalí: “La jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de casación y nulidad debe en principio se seguida por el resto de los tribunales de justicia. Pero ello no debería funcionar como una obligación jurídica y tampoco debería ser la consecuencia del poder de gobierno o administración que tiene dicha corte sobre el resto de los tribunales del país. Los jueces deberían seguir las líneas jurisprudenciales de la Corte Suprema por la calidad argumentativa de sus fallos. Pero el juez inferior debe continuar siendo libre para poder apartarse de esas líneas. En este caso la carga de la argumentación corresponde a él. Este debe consignar claramente cuál es la línea que ha sustentado la Corte Suprema y por qué cree que no corresponde en el caso que está resolviendo seguir ese parecer jurisprudencial. Solo así se produce un diálogo racional y horizontal entre tribunales. En todo caso, para que un sistema tal funcione, debería haber una disposición legal que claramente así lo disponga. Se necesitarían reformas legales en este punto”. (Bordalí Salamanca, Andrés. (2013). La independencia de los Jueces en la aplicación de la ley dentro de la organización judicial Chilena. Revista chilena de derecho40(2), 609-634).

[3] La falta de uniformidad en las decisiones de la CS se ha verificado en materia de caducidad del procedimiento administrativo sancionador, la invalidación propia/impropia, reclamabilidad de ciertos actos, entre otros. Para un análisis sobre el punto, “El derecho administrativo ante la jurisprudencia de la Corte Suprema, IV: Líneas y vacilaciones durante 2021” (Vergara Blanco, Alejandro, Revista de Derecho Administrativo Económico Nº 35 (2022).

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