El pasado 21 de agosto se publicó en el Diario Oficial la nueva normativa en favor de la persona que denuncie hechos constitutivos de infracciones disciplinarias o de faltas administrativas. Patricio Zapata, consejero sénior de Carey y los abogados del mismo estudio José Ignacio Millañir y Matías Gatica analizan la legislación en entrevista con En Estrado.
Por Equipo En Estrado
El pasado 21 de agosto de 2023, fue publicada en el Diario Oficial la Ley N° 21.592, que establece un estatuto de protección en favor del denunciante.
Dicha normativa es el resultado de la moción iniciada por las diputadas Marcela Hernando, Andrea Parra, Joanna Perez y Karin Luck, y por los diputados Bernardo Berger, Manuel Monsalve, Rene Saffirio, Raúl Saldívar, Leonardo Soto y Renzo Trisotti.
Con su entrada en vigencia, ahora el acceso a la protección es un derecho de todo denunciante, que garantiza su integridad personal y la de sus bienes, así como la conservación de sus condiciones de vida y de trabajo, que eventualmente podrían ser amenazadas como consecuencia de su denuncia o de su participación en los procedimientos propios de las investigaciones respectivas.
Para analizar esta nueva legislación, conversamos con Patricio Zapata, consejero sénior de Carey y los abogados del mismo estudio José Ignacio Millañir y Matías Gatica.
¿Qué establece la nueva normativa y cuáles son los principales alcances y/modificaciones?
Patricio Zapata, consejero sénior de Carey.
Se trata de un nuevo esfuerzo del legislador por combatir el fenómeno de la corrupción. En este sentido, el legislador advierte que, tanto un sentido de falsa lealtad como el temor a represalias inhiben, a veces, que funcionarios públicos honestos denuncien hechos irregulares cometidos por sus colegas o sus superiores. Frente a dicha realidad, cabe al legislador establecer incentivos poderosos que rompan esa falsa lealtad y ese temor.
Por lo demás, la Ley N° 21.592 deposita su confianza en la posición institucional de la Contraloría General de la República como un ente autónomo confiable.
Cabe mencionar que este cambio legal ya fue propuesto por la Comisión de Ética Pública en el año 1994, cuyo secretario ejecutivo fue Alejandro Ferreiro (y en la que se desempeñó como colaborador el socio de Carey, Gonzalo Fernández).
En concreto, dicha ley incorpora una serie de modificaciones a nuestro ordenamiento jurídico, entre las que se destacan las siguientes:
1. Crea un canal de denuncia a cargo de la Contraloría General de la República, con el propósito de que toda persona pueda denunciar hechos constitutivos de infracciones disciplinarias o de faltas administrativas, incluyendo, entre otros, hechos constitutivos de corrupción, o que afecten o puedan afectar, bienes o recursos públicos.
Cabe mencionar que el Ministerio de Secretaría General de la Presidencia dictará un Reglamento en que se regularán los aspectos técnicos, de operatividad y de cualquier otra especie necesarios para la adecuada implementación y funcionamiento del canal. Dicho reglamento deberá dictarse dentro del plazo de 6 meses desde la publicación de la Ley N° 21.592, es decir, hasta el 21 de febrero de 2024.
2. Consagra el derecho de las personas denunciantes a obtener medidas de protección que garanticen su integridad personal o la de sus bienes, así como la conservación de sus condiciones de vida y de trabajo.
3. Establece una vía de reclamación de ilegalidad en casos de actuaciones o actos administrativos de represalia. En dicho caso, la Contraloría deberá ordenar al órgano respectivo, si corresponde, la invalidación de los actos contrarios a derecho y, en su caso, la instrucción de los procedimientos disciplinarios respectivos.
4. Impone el deber del personal de la Administración del Estado de denunciar, ante los órganos administrativos o judiciales que correspondan, los hechos de que tome conocimiento en el ejercicio de sus funciones y que revistan caracteres de delito o que sean constitutivos de faltas administrativas o infracciones disciplinarias.
5. Introduce la atenuante de “cooperación eficaz”, en los procedimientos disciplinarios iniciados por una denuncia interpuesta en el Canal de Denuncia. Para dichos efectos, se entiende que la cooperación eficaz es aquella que conduce al esclarecimiento de los hechos denunciados o permite la identificación de sus responsables, o sirva para prevenir o impedir la perpetración de nuevos hechos.
6. Modifica una serie de cuerpos normativos, incluidos el Código Penal, el Código Procesal Penal y Código del Trabajo, a saber:
a. En lo que respecta al Código Penal, se modifica el otrora cuestionado tipo penal de acusación o denuncia calumniosa, reemplazándolo por uno más amplio que facilita su aplicación práctica. De esta forma, ya no será necesario que la acusación o denuncia sea declarada calumniosa por sentencia ejecutoriada, configurándose el delito con su sola presentación.
Además, se señala expresamente que la retractación oportuna, entendiéndose por tal, en el marco de un proceso penal, la que ocurra antes de que se adopte una medida judicial que afecte los derechos de una persona y antes del término del procedimiento, operará como atenuante muy calificada, llegando incluso en ciertos casos a tener la calidad de eximente.
b. Respecto del Código Procesal Penal, se incorpora la facultad del denunciante de mantener su identidad en reserva, estableciéndose también la posibilidad de que el Ministerio Publico disponga medidas de protección en su favor. No obstante, el imputado podrá solicitar al tribunal que ponga termino a la reserva cuando con motivo de lo anterior se afecten sus derechos de defensa.
c. Por su parte, en lo que dice relación con el Código del Trabajo, se amplía la referencia a las represalias en el marco del procedimiento de tutela laboral a las denuncias que los trabajadores puedan interponer.
¿A quiénes está dirigida?
Abogado José Ignacio Millañir.
Las disposiciones de la Ley N° 21.592 se aplicarán a las siguientes entidades:
1. Órganos de la Administración del Estado que se encuentren sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República: Ministerios, Delegaciones Presidenciales Regionales y Delegaciones Presidenciales Provinciales, Gobiernos Regionales, Contraloría General de la República; Banco Central, Fuerzas Armadas y Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, Municipalidades, Empresas públicas creadas por ley, y, Órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa;
2. Las corporaciones y fundaciones constituidas por los Gobiernos Regionales o en que éstos participen;
3. Las corporaciones o fundaciones constituidas por las Municipalidades o en que éstas participen;
4. Las empresas, sociedades o entidades públicas o privadas en que el Estado o sus empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporción, o, en las mismas condiciones, representación o participación.
5. Personas e instituciones privadas que reciban fondos fiscales por leyes permanentes, a título de subvención o aporte del Estado para una finalidad específica y determinada, a efecto de fiscalizar la inversión de tales fondos.
¿Cuáles son las medidas preventivas para proteger a quien formule una denuncia por los medios establecidos?
Sobre esta materia, resulta importante considerar, en primer lugar, que toda persona que interponga una denuncia podrá requerir que se mantenga en reserva su identidad, el contenido de la denuncia y sus antecedentes de respaldo.
Si la denuncia es interpuesta por personal de la Administración del Estado, podrá solicitarse, además, la adopción de alguna o algunas de las siguientes medidas preventivas de protección:
1. No ser objeto de medidas disciplinarias de suspensión del empleo o de destitución, o del término anticipado de su designación o contrato, excepto que se funde en la concurrencia de un caso fortuito o fuerza mayor.
2. No ser objeto de medidas disciplinarias distintas a las mencionadas en el N°1.
3. No ser trasladado de localidad, dependencia o de la función que desempeñe, sin su autorización por escrito. Sin perjuicio de lo anterior, no se podrán menoscabar sus condiciones laborales, ni el nivel, ni el cargo.
4. No ser objeto de precalificación anual, si el denunciado fuese su superior jerárquico. Si no lo hiciere, regirá su última calificación para todos los efectos legales.
5. Las demás medidas establecidas en estatutos jurídicos especiales de protección al denunciante.
Cabe tener presente que las medidas de protección se mantendrán mientras subsista el riesgo de que puedan aplicarse represalias con motivo de la denuncia, incluso una vez terminado los procedimientos a que dieron origen los hechos denunciados. La Contraloría podrá modificar o decretar la cesación de las medidas de protección, sea de oficio o a petición de parte.
¿Qué beneficios conlleva?
Tal como se explicó anteriormente, una de las principales modificaciones de la Ley N° 21.592 es la incorporación de la atenuante de cooperación eficaz dentro de los procedimientos disciplinarios iniciados en razón de una denuncia.
Abogado Matías Gatica
Dicha atenuante debe ser considerada por el órgano público al momento de aplicar la sanción respectiva al denunciante (i.e. censura, multa, suspensión, entre otras), salvo:
1. cuando la única medida disciplinaria procedente sea la destitución, de conformidad al estatuto funcionario aplicable al denunciante.
2. que se trate de autoridades que desempeñen un cargo de elección popular, de exclusiva confianza de éstos o de la autoridad facultada para efectuar su nombramiento y respecto de cargos de Alta Dirección Pública.
En los casos en que se imponga la inhabilitación para ingresar a la Administración del Estado, la atenuante de cooperación eficaz reducirá dicha inhabilitación a un plazo de 3 años. Lo anterior no se aplicará en casos de auto denuncia de hechos en los que no hubiesen tenido participación terceras personas, ni tratándose de los sujetos a que refiere el N°2.
