Ignacio Barrientos Pardo es abogado Senior, socio de Estudio Jurídico Barrientos y Suazo Ltda.
El Servicio Nacional de Migraciones inició el 31 mayo de 2023 un proceso de empadronamiento biométrico de extranjeros que habían ingresado de forma irregular a Chile hasta el 30 de mayo de 2023. El plazo del proceso fue ampliado en diversas ocasiones, hasta que se fijó el 29 de febrero de 2024 como plazo final de ejecución.
Según las estimaciones oficiales, hechas a fines del año 2024, el proceso congregó a 182.000 personas. Este trabajo, realizado por el Servicio Nacional de Migraciones y la PDI, buscaba identificar a personas en situación irregular, obtener un registro de huellas dactilares y fotografías de los extranjeros que habían realizado previamente una auto denuncia ante la PDI o firmado una declaración voluntaria de ingreso irregular.
Si bien las autoridades señalaron en varias oportunidades que el empadronamiento no equivalía a una regularización migratoria, sí manifestaron que con toda seguridad un requisito para ello sería haber participado de dicho proceso. Así lo hizo la ex ministra Carolina Toha al afirmar “el empadronamiento no implica regularización, pero cualquier regularización va a concentrarse solo en las personas empadronadas” y que
“[…] no va a haber procesos de regularización a personas que no estén empadronadas. ¿Qué se está pensando y todavía no se ha dispuesto? Que aquellas personas que dieron el paso de empadronarse, que se acercaron al Estado y dieron sus antecedentes, entregaron sus datos biométricos, y por lo tanto dijeron voluntariamente ‘estoy aquí y esta persona soy’, si tienen un trabajo en Chile, o tienen vínculos familiares en Chile, vamos a evaluar la posibilidad de regularizarlos y separar su realidad de la de otras personas que prefirieron esconderse y no se empadronaron”.[1]
Por su parte, días antes, el 25 de noviembre de 2024, el entonces recién asumido Subsecretario del Interior Luis Cordero Vega aseveró en el programa Tolerancia Cero que existía “la posibilidad de una pronta regularización de personas que hayan hecho ingreso por paso no habilitado al país y hayan participado en el Empadronamiento Biométrico del año pasado”. Señaló expresamente en dicho programa televisivo que el Gobierno se encontraba analizando los antecedentes disponibles,
“teniendo en cuenta que el Estado debe hacerse cargo del llamado realizado a participar en el Empadronamiento Biométrico, teniendo que darle una respuesta a quienes participaron de este procedimiento, tomando en cuenta las distintas dimensiones que implica esto”.[2]
Estas prometedoras declaraciones de altas autoridades del Gobierno en ejercicio, pasados los meses, comenzaron a diluirse y con ello la posibilidad de un proceso de regularización. Por el contrario, algunas personas que habían voluntariamente participado del empadronamiento, comenzaron a recibir notificaciones de inicio de un procedimiento conducente a la expulsión.
Las autoridades gubernamentales han pasado de hablar de una regularización acotada al silencio y la inacción absoluta. Considerando el tiempo que resta a este Gobierno puede decirse que la vía de la regularización en este periodo presidencial está agotada y que, parafraseando al Ministro Cordero Vega, el Estado no se hizo cargo ni dio una respuesta eficaz a los 182.000 extranjeros que concurrieron a su llamado al empadronamiento biométrico.
Las preguntas que se instalan inmediatamente es ¿qué pasará con estos migrantes en quienes se generó la expectativa legítima de ser regularizados? ¿Cómo debe responder el Estado en su conjunto? ¿Qué ocurre si alguno de esos migrantes empadronados es sujeto a un procedimiento administrativo de expulsión? ¿Puede usarse el empadronamiento como argumento defensivo que funde una acción constitucional de amparo o la reclamación contemplada en la Ley Nº 21.325?
El Estado generó expectativas a través de una acción normativa traducida en resoluciones exentas, esto es, actos administrativos formales. Más allá que se diga que el solo empadronamiento no equivale a regularización, el Gobierno es consciente de los efectos de su convocatoria. En términos simples, y como se deja entrever de las palabras del Ministro Cordero, el Estado debe hacerse cargo de quienes participaron del empadronamiento y pusieron su confianza en la actuación estatal. No tengo mucho espacio para profundizar, en términos jurídicos, en las consecuencias de un llamamiento como el que hizo el Gobierno, pero solo adelanto que el Servicio Nacional de Migraciones debe ser consciente y hacerse cargo, en forma seria y responsable, de sus actos propios.
Algo de ello se puede detectar en algunos informes del Servicio frente a amparos o reclamaciones, en los que para refutar los argumentos del recurrente se refiere a la falta de participación en el proceso de empadronamiento. Por ejemplo, en uno de ellos se señala en forma expresa que:
“[…] de los registros de la extranjera, aparece que no realizó el proceso de empadronamiento biométrico dirigido a extranjeros mayores de edad que ingresaron por paso no habilitado y llevado a cabo por la autoridad migratoria y Policía de Investigaciones de Chile durante el año 2023, lo que revela un desinterés por parte de la recurrente de sincerar su situación migratoria en Chile, […]”[3]
Es de esperar que el Servicio reconociendo los efectos de su propia actuación administrativa no inicie procedimientos de expulsión, no prosiga con ellos o reconozca en sus informes cuando en un caso concreto esté frente a un migrante irregular que si se adhirió al proceso de empadronamiento. La doctrina de los actos propios de la Administración se cuela como argumento relevante.
La Excma. Corte Suprema en sentencia de 28 de octubre de 2024, en causa Rol N°30.571-2024, en una reclamación del art. 141 de la Ley Nº 21.325, reprochó a la reclamante que pese a tener la oportunidad de empadronarse no lo hizo, mostrando una actitud de desidia y menosprecio del sistema legal en materia migratoria.
La Corte señaló en el fallo indicado:
“Segundo: Que, en los antecedentes, consta que, la expulsión de la reclamante del territorio nacional se dispuso debido a que ingresó por paso no habilitado, eludiendo el control migratorio respectivo, que no acreditó vínculos filiales conforme lo dispone el artículo 129 de la Ley N° 21.235 y que a pesar de haber ingresado en el año 2022, a la fecha del reclamo, no ha iniciado proceso de regularización de su situación migratoria y tampoco se acercó a la autoridad para el empadronamiento biométrico que, en el año 2023, llamó el Servicio Nacional de Migraciones para los extranjeros que ingresaron por paso no habilitado.
[…]
Sexto: Que lo anterior permite colegir a esta Corte que la reclamante demostró no solo desidia para regularizar su situación migratoria en el país, -puesto que, como se dijo, se encuentra en Chile desde el año 2022- sino que, al mismo tiempo, devela su menosprecio por el sistema, porque, a pesar de permanecer de manera ilegal desde hace más de dos años en territorio nacional, ni siquiera ha iniciado los trámites pertinentes para dichos fines e incluso alegó que trabaja, olvidando que lo hace, también, al margen de la ley, razón por la cual, a su respecto es plenamente aplicable el estatuto jurídico en estudio”.
Sería más que deseable que la Corte Suprema mantenga este criterio en eventuales casos que se presenten en el futuro cuando el extranjero se haya auto denunciado, empadronado y solicitado la regularización administrativa. Lo mismo cabe decir del Servicio Nacional de Migraciones.
El mensaje que se puede desprender y esperar de estas conductas institucionales es que de manera consistente el Servicio no curse procedimientos de expulsión respecto de extranjeros empadronados y que, en el evento que ello ocurra, la Corte recuerde y reitere, esta vez a la inversa, lo dicho en octubre de 2024. Es bueno y necesario institucionalmente hacerse cargo de las expectativas generadas. El sistema jurídico y sus operadores no deben olvidar que el Derecho tiene precisamente como función principal la estabilización de expectativas de comportamiento, íntimamente ligada con “[…] el establecimiento de una seguridad jurídica que permita a los destinatarios del derecho calcular las consecuencias de su propio comportamiento y [el] del prójimo”.[4]
Para los extranjeros que participaron del proceso de empadronamiento biométrico la sugerencia es que no se detengan ahí. Frente al agotamiento de la vía de la regularización administrativa colectiva, se debe forzar al Estado a pronunciarse individualmente, recordando que la Corte Suprema en el caso arriba indicado habría tomado otra decisión si la reclamante hubiese estado empadronada y solicitado al Subsecretario del Interior la regularización del art. 159 Nº 9 de la Ley Nº 21.325.
[1] biobiochile.cl, 12 de diciembre de 2024.
[2] Tolerancia Cero, emisión de 25 de noviembre de 2024. Las cursivas y negritas son del autor.
[3] Informe del Servicio Nacional de Migraciones en causa Rol Rol N°82-2024 (Contenciosa Administrativa) de la Corte de Apelaciones de Talca.
[4] HABERMAS, Jürgen, Facticidad y Validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso, Editorial Trotta, 2005, p. 211.
