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José Antonio Henríquez Muñiz. Abogado, Defensor Penal Público Licitado y Director Ejecutivo de Asociación Pensamiento Penal Chile.
Si quisiéramos llamar de alguna forma a lo que ha sido la historia de la Ley de Ejecución Penal en Chile, podríamos decir que estamos ante una “historia del fracaso”. Esto porque la discusión en el mundo académico, en el mundo de la sociedad civil y de la autoridad administrativa y parlamentaria no se limita a un caso de connotación pública como el denominado “caso Ámbar”, el que ha generado una ola de propuestas en este sentido de parte de diversos parlamentarios, sino que se remonta, aunque muchos no lo crean a la década de los 90.
El primer esfuerzo por sistematizar la problemática de la ejecución penal con miras a levantar un proyecto de ley de ejecución se remonta al año 1992, trabajo documentado y recopilado por la comisión parlamentaria sobre politica criminal, sin embargo, tal intento no prosperó y el mundo político y académico se conformó con la generación del decreto supremo 805 de 1993. Luego, en 1995, comienza la discusión de la reforma procesal penal. Basta observar el mensaje de nuestro código procesal penal para observar que en ese documento se plasmó la necesidad de reorganizar el sistema penitenciario y de ejecución de pena: “se busca cambiar fundamentalmente el modo en que los tribunales desarrollan el procedimiento penal, proyectando ese cambio hacia el trabajo de los organismos policiales, hacia el funcionamiento del sistema penitenciario y, en general, respecto del conjunto de las actividades estatales que constituyen la respuesta represiva a la criminalidad”.
Lamentablemente, esa proyección de la que habla el mensaje del Código Procesal Penal no se plasmó de forma alguna. Cabe señalar que el mismo año 1995, Clara Szczaranski, asesora en aquellos años de la Ministra de Justicia Soledad Alvear, preparó un programa provisional de ley penitenciaria y se encargó al profesor manuel de rivacoba y rivacoba que elaborara un proyecto de ley penitenciaria. En ese proyecto, conformado por 145 artículos, se incluían diversos aspectos, entre ellos, el control de legalidad de la ejecución por parte de un juez, tanto respecto de las condiciones como del tratamiento propio de la etapa de ejecución. De dicho proyecto se hicieron consultas a Eugenio Raul Zaffaroni, quien señaló que dicho proyecto se ajustaba a los parámetros que las leyes de ejecución penal comparadas contenían.
Lamentablemente, todo ese trabajo y los grandes avances que se lograron, fracasó. En 1998, surge un nuevo cuerpo normativo, el Decreto Supremo 518. A posterior, en el gobierno del Presidente Ricardo Lagos, nuevamente se levanta la idea de generar una Ley de Ejecución Penal. En ese contexto, se levanta una mesa de trabajo, entre Ministerio de Justicia y GTZ, entidad de cooperación alemana que participó activamente en la reforma a la justicia chilena. La historia nos mostró nuevamente que dichos intentos fracasaron. Finalmente, se hicieron nuevos intentos el año 2009 e inclusive el año pasado, sin resultados positivos. Lo que era una prioridad para el actual gobierno, señalado en el propio discurso anual del Ministro de Justicia el año 2018 ante la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, nuevamente naufragaba.
Entonces, nuevamente nos preguntamos por qué es necesaria una Ley de Ejecución Penal, casi 30 años después del primer intento de generar un cuerpo legal de esta índole. Creo que es relevante partir señalando que el primer argumento de por qué es necesaria una ley de ejecución penal es poder sistematizar el gran desorden normativo que existe en el derecho de Ejecución Penal. Hoy, tenemos la Ley 18.216 modificada por la Ley 20.603, el DL 409, el DL 321, la Ley 19.856, el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios y así, suma y sigue. la Ley por la que muchos y muchas han trabajado durante décadas es necesaria para ordenar el sistema de ejecución de sanciones penales y darle un ethos.
También es necesario contar con esta ley por cuestiones fundamentales de Derechos Humanos. El informe del Subcomité de Prevención de la Tortura y Otros Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes, en su informe respecto del Estado de Chile, en su visita entre los días 4 y 13 de abril del año 2016, indica lo siguiente:
- el subcomité recomienda al estado parte instaurar un sistema que atribuya la labor de control y dirección sobre la ejecución de la pena privativa de libertad a un órgano jurisdiccional especializado.
- el subcomité nota la falta de legislación que regule de manera orgánica y comprensible la situación de las personas privadas de libertad, ya que el sistema penitenciario sigue fundándose en una normativa de rango infralegal (reglamento de establecimientos penitenciarios y otros decretos accesorios). esta carencia ha provocado casos que podrían constituir tortura o malos tratos.
- el subcomité recomienda adoptar un marco legal penitenciario integral, de conformidad con los estándares internacionales e incluyendo las reglas mínimas de las naciones unidas para el tratamiento de los reclusos (reglas nelson mandela) y las reglas de las naciones unidas para el tratamiento de las reclusas y medidas no privativas de la libertad para las mujeres delincuentes (reglas de bangkok), a fin de regular, entre otros, el uso de la fuerza y las sanciones disciplinarias aplicadas por la gendarmería. del mismo modo, el marco regulador debe garantizar la posibilidad de la reducción efectiva de condenas y el acceso a la libertad condicional.
Tal como indica el propio Subcomité, existen una serie de situaciones que se presentan en el día a día de la Ejecución Penal, especialmente cuando hablamos del cumplimiento efectivo de la pena, que requieren contar con una Ley de Ejecución, por ejemplo, la imposición de sanciones intrapenitenciarias, el debido proceso derivado del procedimiento sancionatorio y la aplicación misma de la sanción o; el uso de la fuerza por parte de personal de Gendarmería al interior de los recintos penales del país, especialmente cuando hablamos del uso de armas no letales o menos letales utilizadas para mantener el orden interno de las unidades penales. Asimismo, la Ley de Ejecución debe contener normas destinadas a orientar y definir la política de reinserción de nuestro país, que hoy es inorgánica e inclusive, contradictoria y confusa. Los requisitos para obtener los permisos de salida y los beneficios intrapenitenciarios, así como también su evaluación, los órganos técnicos que realizarán dicha evaluación, el modelo de control de dichos permisos de salida y beneficios son temas que deben ser regulados por la vía legal.
Como corolario, esta Ley de Ejecución debe crear la figura del Juez de Ejecución Penal. Hasta el día de hoy, dicha labor la han realizado los Jueces de Garantía e inclusive, en ocasiones excepcionales, los Tribunales de Juicio Oral en lo Penal, quienes no tienen la especialización necesaria en temas de Ejecución Penal como para decidir conflictos que se dan en el día a día del quehacer penitenciario. A su vez, la normativa existente ha ido parchando diversas problemáticas con instituciones que no fueron generadas para ello, por ejemplo, el uso de la cautela de garantías o de las acciones constitucionales de protección y amparo.
Evidentemente, todo el cambio legislativo que se indica debe ir acompañado de un presupuesto acorde que permita generar no solo una judicatura especializada, sino también que permita generar planes y acciones de reinserción orientados a cumplir con los fines de la pena, especialmente aquél relacionado con la reinserción social del condenado.
Además, el nacimiento de una Ley de Ejecución Penal pondría fin, de una vez por todas, a una situación que en Chile hemos normalizado: la excesiva administrativización de la ejecución penal con amplios márgenes de discrecionalidad para Gendarmería de Chile sin un control efectivo que impida los abusos.
Este cuerpo legal, permite generar efectos positivos y favorables para todo el sistema y sus intervinientes: para los amantes de los derechos y garantías, esta normativa vendría a satisfacer exigencias mínimas existentes en estándares internacionales en materia de Derechos Humanos. Para los amantes de la seguridad y el orden, esta normativa permitiría tener un modelo que estructure de forma adecuada los procesos de análisis y concesión de permisos de salida y beneficios intracarcelarios.
Además, creo que esta normativa es necesaria en el contexto de una evidente exacerbación del Derecho Penal en el contexto social, en donde debido a la creación de nuevos tipos penales y el aumento de penas, la posibilidad de ser encarcelado, especialmente para una persona perteneciente a aquellos grupos más desaventajados de nuestro país, resulta cada vez más cierta.
Por ello, creo que es el momento de tomarnos las cosas en serio. si se inicia o más bien se reinicia, la discusión para contar con una Ley de Ejecución Penal, espero que esta sea lo más amplia posible y que se considere el tiempo y recursos necesarios para obtener un trabajo de calidad, que cumpla con los fines propuestos desde aquellas primeras iniciativas tendientes a generar una Ley de esta naturaleza en Chile.
